Studio wschodnie - o 40-letnim dorobku strefy Schengen

które znosiło kontrole graniczne między państwami członkowskimi. Co się dokładnie wydarzyło 40 lat temu w Schengen, pani doktor? Został podpisany układ Schengen pomiędzy pięcioma państwami członkowskimi ówczesnych wspólnot europejskich, aczkolwiek poza ramami prawnymi, poza ramami instytucjonalnymi wspólnot europejskich wtedy. Natomiast przy realizacji celów, które już wtedy w integracji europejskiej zamierzono, a to co dzisiaj jest uznawane za największe osiągnięcie integracji europejskiej, czyli obszar bez granic. Układ Schengen podpisany 14 czerwca 1985 roku, jak już zostało wspomniane, na pokładzie statku Prinz Marie Astrid w Schengen, malutkiej wiosce, na poziomie wtedy dość niskim, bo jedynie wiceministrów spraw zagranicznych.

Układ Schengen był otwarty nie tylko dla państw sygnatariuszy, ale również dla wszystkich państw ówczesnych wspólnot europejskich. Ograniczało się to jedynie do kontroli wzrokowej. Jeżeli coś wzbudzało podejrzenia funkcjonariuszy granicznych, to wtedy już na drugiej linii przeprowadzano normalną kontrolę graniczną. I to się sprawdziło. Natomiast zjednoczenie Niemiec, upadek muru berlińskiego spowodował, że konwencja wykonawcza wchodzi w życie dopiero 5 lat po jej podpisaniu, ze względu też na zmianę państw sygnatariuszy. I do dzisiaj przed muzeum w Schengen stoją fragmenty muru berlińskiego, które też symbolizują to wydarzenie.

Natomiast co ciekawe, w intencji państw założycielskich nawet nie brano pod uwagę tego, że kiedykolwiek obszar bez granic, strefa Schengen rozszerzy się o państwa Europy Środkowej. I co ciekawe, jest wywiad z Rogerem Weberem, ówczesnym burmistrzem Schengen, gdzie pada pytanie, czy nie było to postrzegane jako swego rodzaju baśń andersenowska. I rzeczywiście tak było. W tamtym czasie tak. Natomiast to, co mamy dzisiaj, jest ogromnym osiągnięciem, największym osiągnięciem integracji europejskiej z punktu widzenia obywateli. No właśnie, wtedy nikt nie myślał, że rzeczywiście coś za żelazną kurtyną mogło być częścią tego porozumienia.

Ale to też z jednej strony pokazuje to, co pani doktor powiedziała o niewątpliwie ogromnym osiągnięciu, które zostało. Na przestrzeni lat osiągnięte, ale z drugiej strony też pokazało, jak zmieniała się strefa Schengen i procesy, które towarzyszyły jej powiększaniu. I właśnie o to też chciałem zapytać. Przede wszystkim rozszerzanie Unii Europejskiej. To jest ten proces, Jakby z którego wynika i wynikało naturalne rozszerzanie i zmiany też w strefie Schengen. Dokładnie tak. W pewnym momencie, tak jak wspomniałam, układ Schengen i konwencja wykonawcza były podpisane poza ramami prawnymi, instytucjonalnymi ówczesnych wspólnot europejskich.

Ale w pewnym momencie staje się to częścią prawa unijnego na mocy jednego z traktatów reformujących, traktatu amsterdamskiego, który wchodzi w życie w roku 1999 i następuje tzw. inkorporacja Aki Schengen do prawa Unii Europejskiej. Co to znaczy? W ten sposób każde nowe państwo członkowskie Unii Europejskiej musi również przyjąć dorobek prawny Schengen jako część prawa Unii Europejskiej. Oznacza to tyle, że w pewnej perspektywie czasowej już do tej strefy Schengen przystąpić musi, jako że dorobek prawny Schengen jest częścią przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, czyli Jedna z kluczowych części prawa Unii Europejskiej. Państwa są zobowiązane ten dorobek prawny Schengen wdrożyć.

Co ciekawe, traktat amstradzamski wchodzi w życie tuż przed największym rozszerzeniem Unii Europejskiej, które poprzedza największe rozszerzenie strefy Schengen, czyli rok 2004, 1 maj, kiedy Polska i pozostałych 9 państw, Czechy, Węgry, Słowacja, Litwa, Łotwa, Estonia, Słowenia, Cypr i Malta wchodzą do Unii Europejskiej. Trzy lata później, 21 grudnia 2007 roku, te wszystkie państwa poza Cyprem stają się państwami członkowskimi strefy Schengen. Najpierw poprzez granice lądowe, kolejno morskie i powietrzne. Jest to największe rozszerzenie i najszybsze rozszerzenie strefy Schengen, bo ono następuje w niecałe trzy lata po członkostwie w Unii Europejskiej.

Kolejne państwa już nie mają tak łatwo. Chorwacja czeka 10 lat, Rumunia i Bułgaria do praktycznie pełnoletności, 18 lat do pełnego członkostwa w strefie Schengen. Czy to oznacza pani doktor, że tamto rozszerzenie, tamto wydarzenie to był Taki największy przełom, wręcz rewolucja jeśli chodzi o funkcjonowanie strefy Schengen, czyli można powiedzieć, że ten moment z udziałem Polski był rzeczywiście przełomowy, jeden z kluczowych w tej historii? Zdecydowanie tak. Jeżeli chodzi o rozszerzenie w tym wymiarze terytorialnym strefy Schengen Unii Europejskiej, zresztą wcześniej też, to rzeczywiście w tym kontekście największy sukces, bo nigdy wcześniej, ale też nigdy później i myślę, że to już więcej nie uda się czegoś takiego dokonać, nie nastąpiło tak wielkie rozszerzenie.

Poza tym zmiana struktury granic, ale też takiej mentalności, Tego co się dzieje, zwłaszcza tego wejścia właśnie państw będących wcześniej za żelazną kurtyną do przestrzeni współpracy europejskiej, do tego tak zwanego obszaru bez granic, było wydarzeniem przełomowym. Każdy kto podróżował przed czasami właśnie strefy Schengen, No wie, jak wyglądały te granice. One wyglądały, no bo przynajmniej można w jakiś sposób to porównywać z tym, co obserwujemy wciąż na granicy wschodniej, na granicy Polski z Ukrainą. No po prostu kontrole, te uciążliwości związane z przekraczaniem granicy, czas, który trzeba poświęcić na właśnie przekroczenie kolejnego

Wyzwania współczesności. I paneliści też wspominali, bo mieliśmy gości również ze straży granicznej, wspominali o takim spełnieniu marzenia, o przekraczaniu granicy bez kontroli. To rzeczywiście Przełomowe wydarzenie i też w takiej świadomości ludzi, w świadomości swobody podróżowania, rzeczywiście kluczowe osiągnięcie integracji europejskiej, aczkolwiek dzisiaj nie bez problemów, bo tych problemów jest dość sporo. Natomiast samo wydarzenie, postrzeganie tego społeczne, No pokazuje, że jednak jest to wielki sukces integracji europejskiej, jakkolwiek by nie mówić o tym, co się pojawia dzisiaj, o ciągle trwających kryzysach, głównie migracyjnym.

Niektórzy być może z nostalgią, chociaż rzeczywiście bez wątpienia taki symboliczny, namacalny dowód pewnego przełomu, który nastąpił. Tak, trochę się wydaje, że to taki pomnik przeszłości, aczkolwiek ze względu na liczne zagrożenia, szczególnie migracyjne, z którymi obecnie się mierzymy, ta infrastruktura może być w pewnych sytuacjach wykorzystana. Kodeks graniczny Schengen, czyli taka konstytucja strefy Schengen, kluczowy akt prawny Unii Europejskiej w zakresie polityki granicznej, oparty notabene na układzie Schengen, konwencji wykonawczej, Pozostawia taką możliwość wykorzystania tej infrastruktury granicznej na wypadek tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych.

Co się dzieje? Z zasady jest ono tymczasowe, aczkolwiek jest sporo takich państw w Unii Europejskiej, które wykorzystują tą możliwość permanentnie, łamiąc de facto zasady kodeksu granicznego Schengen, czyli prawa Unii. Anna Szachoń-Psenny. Anna Szachoń-Psenny. ...środowiskowe czy religijne, tak jak Światowe Dni Młodzieży.

Trzeba było tą granicę wzmocnić i to, co się gdzieś w Polsce w okolicach akcesji do Unii Europejskiej udało osiągnąć, czyli to łagodzenie ruchu wizowego, niestety on musiał być wzmocniony. I musiała być wzmocniona sama granica. Cały obszar przygotowania się do włączenia do strefy Schengen oznaczał również rozbudowę, wzmocnienie infrastruktury granicznej. I tutaj naprawdę Polska przy pomocy środków unijnych, ale poradziła sobie świetnie nie tylko infrastrukturalnie, ale również personalnie, jeżeli chodzi o funkcjonariuszy, bo później polscy funkcjonariusze straży granicznej szkolili Szwajcarię przed wejściem do strefy Schengen, więc to też

Bo rozszerzenie NATO również wpłynęło na to, że nasza granica pełni funkcję nie tylko granicy polskiej, ale granicy zewnętrznej Unii Europejskiej, granicy zewnętrznej strefy Schengen, ale również granicy zewnętrznej NATO. Jest to częścią... Taka kumulacja, która nastąpiła, ale też te jakby wysiłki, starania, profesjonalizm, o którym Pani wspomniała. Dobre przygotowanie Polskiej Straży Granicznej, polskich służb do pilnowania tej granicy, ono też można powiedzieć znalazło też pewne odzwierciedlenie w pewnym docenieniu instytucjonalnym polskich służb, no bo tu w Polsce mamy siedzibę Frontexu.

Zgadza się. Frontex, czyli Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej. W pewien sposób świadomie ta siedziba została wybrana w Warszawie, chociaż tam był długi spór między Warszawą a Budapesztem, w którym państwo, bo to były te dwa nowe państwa członkowskie, dwa państwa na granicy zewnętrznej, wschodniej. Ta polska granica jest najdłuższa na granicy wschodniej, stąd... To zdecydowało, mogło zdecydować? Też strategiczna tutaj i chyba jednak trochę lepsze przygotowanie Polski, polskich służb straży granicznej, zwłaszcza do kontroli ochrony tej granicy. Natomiast Frontex jest agencją unijną, czyli służącą wszystkim państwom członkowskim Unii Europejskiej, również strefy Schengen.

Tutaj warto też wspomnieć o pewnej różnicy, mimo że jest to jeden obszar, obszar bez granic, Określane też jako tak zwane UE+, czyli to są nie tylko państwa Unii Europejskiej. Tu też warto pamiętać, że Cypr i Irlandia nadal w strefie Schengen nie są, mimo że należą do Unii Europejskiej, ale do strefy Schengen należą państwa spoza Unii Europejskiej. Cztery takie państwa stowarzyszone z Europejskiego Obszaru Gospodarczego, trzy i jedno państwo stowarzyszone na podstawie umów bilateralnych, czyli Szwajcaria z Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Norwegia, Islandia i Liechtenstein. I w ten sposób mamy 29 państw w strefie Schengen i tworzy się właśnie ta przestrzeń UE+, czyli ten obszar bez granic powiększony.

Wracając do agencji Frontex. Agencja Frontex jest też częścią tzw. administracji granicznej Unii Europejskiej. Czyli razem Frontex, łącznie ze służbami granicznymi, również przybrzeżnymi państw członkowskich, tworzy Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną. Jest to bardzo specyficzna służba. Jest ona dwupoziomowa, bo i z poziomu Unii Europejskiej i z poziomu krajowego. Każdy z tych komponentów pełni inną funkcję. Frontex jest tu bardziej takim koordynatorem, wsparciem dla państw członkowskich. Zgodnie z rozporządzeniem Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej to państwa członkowskie w pierwszej kolejności pozostają odpowiedzialne za ochronę swoich odcinków granicy zewnętrznej.

One oczywiście działają w interesie wszystkich państw obszaru bez granic, natomiast to krajowe służby graniczne odpowiadają za swoje odcinki. Natomiast w sytuacji kiedy Jeśli mamy do czynienia z presją migracyjną, to wtedy Frontex może takiej pomocy udzielić. I państwa mogą się do Frontexu o taką pomoc zwrócić. I wielokrotnie zwracała się na przykład Grecja w przypadku nasilenia kryzysu o pomoc do Frontexu. I wtedy oddelegowuje się funkcjonariuszy. Tutaj trochę się struktura zmieniła, bo sam Frontex powstał w roku 2004, czyli też jako następstwo największego rozszerzenia Unii Europejskiej. On później zmienia nazwę, bo na początku był agencją współpracy operacyjnej, później zmienia nazwę na Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Zmieniają się też jego kompetencje.

Wcześniej Frontex bazował na wypożyczeniu funkcjonariuszy i sprzętu Z państw członkowskich. Skutkowało to tym, że w sytuacji, kiedy mieliśmy na przykład presję migracyjną na morskie granice Grecji, to zanim zabrała się grupa tych funkcjonariuszy plus sprzęt, trochę to trwało. Teraz Frontex ma swoje własne wyposażenia techniczne, ma swój stały korpus, który jest zresztą nazywany pierwszą mundurową europejską służbą graniczną. Oczywiście działa też na zasadzie wypożyczenia specjalistów, zresztą Frontex się opiera na specjalistach z państw członkowskich, ale przebiega to po prostu szybciej. Czy ten kryzys migracyjny, te wszystkie procesy, które na granicy polsko-białoruskiej obserwujemy, to jest też kolejne wyzwanie i jedno z najważniejszych czy największych problemów także strefy Schengen?

Problemów związanych przede wszystkim z bezpieczeństwem wschodniej granicy? Dzisiaj tak. Ta granica stała się kluczową granicą. Był taki moment, kiedy południowe granice morskie były tymi kluczowymi granicami strefy Schengen Unii Europejskiej. Czyli ten pierwszy kryzys migracyjny można powiedzieć. Tak, ten pierwszy kryzys migracyjny, szczyt kryzysu migracyjnego z 2015 roku. Wtedy 1,8 miliona migrantów wjechało do Unii Europejskiej. Wydawało się, że to największe wyzwanie, z jakim strefa Schengen Unia Europejska w kontekście migracyjnym się mierzyła. Dotyczyło to tych wszystkich państw basenu Morza Śródziemnego i wydawało się, że wtedy te liczby przerosły wszelkie oczekiwania. Później przychodzi rok 2022, kiedy wybucha wojna w Ukrainie.

Mówi się też, że ona była pewnego rodzaju przygotowaniem do wojny w Ukrainie. To były celowe działania reżimu białoruskiego połączonego z reżimem Zresztą tam Łukaszenka zrobił taką prowokację, operację śluza i wprost o tym mówił, że to było po to żeby sprawdzić jak sobie Unia Europejska poradzi na granicach. Rok 2021 zupełnie zaskoczył na granicy wschodniej, nie spodziewaliśmy się czegoś takiego. Sama instrumentalizacja migrantów to jest po prostu polityczne wykorzystanie migrantów jako, tak jak sama nazwa wskazuje, jako instrumentu, jako przedmiotu wojny hybrydowej, której celem jest destabilizacja terytoriów państw członkowskich, szczególnie tych przyfrontowych, ale też destabilizacja całej Unii Europejskiej.

Pierwsze zbudowała Hiszpania na granicy z Marokiem, Ceuta, Melilla. Także one są. Natomiast my w pewien sposób kopiujemy te rozwiązania. Oczywiście kontrowersyjne i nieperfekcyjne, ale poza samym murem fizycznym mamy jeszcze szereg zabezpieczeń elektronicznych, na które już dostaliśmy dofinansowanie z Unii Europejskiej, bo murów Unia Europejska nie finansuje, natomiast już zabezpieczenia elektroniczne, całą perymetrię na granicy, która de facto na murach jest montowana, już tak. Poza tym mamy jeszcze Bałtycką Linię Obrony i Tarczę Wschód, co jest związane z NATO, więc ta granica już dzisiaj jest zupełnie inaczej zabezpieczona. Ogromne wyzwanie, ale to też powoduje pytania o przyszłość strefy Schengen. Także w kontekście tego, co robią kolejne kraje, obserwując sytuację

Dzisiaj bym powiedziała, że największe wyzwanie, przed jakim Unia Europejska, strefa Schengen, stoi. Natomiast czy strefa Schengen upadnie? Nie jest to takie proste. Trzeba by było wziąć pod uwagę ogromne korzyści jakie strefa Schengen przynosi. To co wspomniałam o tych ponad 450 milionach obywateli, o tych którzy codziennie przejeżdżają. Same korzyści wynikające z turystyki. Jak mieliśmy COVID to było widać jak ten ruch turystyczny zupełnie spadł. Nie mówiąc o ludziach podróżujących w celach służbowych. To też druga strona medalu. Strefa Schengen to oczywiście zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych, kontroli osobowej, ale za tym idą też kwestie towarowe, bo strefa Schengen związana ze swobodnym przepływem osób wchodzi też w rynek wewnętrzny, który również obejmuje swobodny przepływ towarów, usługi, kapitału, więc też te kwestie towarowe, znowu kolejki na granicach, czekanie, to są ogromne koszty, tam są analizy, które o tym mówią, to są straty nawet liczone w poszczególnych dniach, to jest totalna

Klęska, gdyby coś takiego nastąpiło, totalna klęska integracji europejskiej, gdybyśmy się z tego wycofali. Poza tym znowu upadek strefy Schengen, gdzieś tam medialnie się o tym mówi, nawet były takie koncepcje mini strefy Schengen, że może nie wszystkich tutaj przyjmować, bo nie wszyscy się nadają. To na dzień dzisiejszy jest to proces bardzo skomplikowany, bo z uwagi na fakt, że dorobek prawny Schengen od wielu, wielu lat jest częścią prawa Unii Europejskiej, No to trzeba by było to prawo Unii Europejskiej zmienić, tak naprawdę zmienić traktaty, a widzimy jak dzisiaj wygląda perspektywa zmiany traktatu. Ostatnia reforma traktat lizboński, który wszedł w życie w roku 2009, też długotrwała reforma, gdzie jeszcze trochę mniej tych państw wtedy mieliśmy i to rzeczywiście było może mniej skomplikowane. Dzisiaj zmiana traktatów byłaby ogromnym wyzwaniem, więc trzeba by było po pierwsze zmienić traktaty, musiałyby się na to zgodzić wszystkie państwa członkowskie,

Czyli, jak rozumiem, należy się raczej spodziewać w obliczu różnego rodzaju wyzwań i kryzysów, problemów pewnej ewolucji czy dostosowania strefy Schengen do aktualnych warunków niż, mówiąc wprost, wylewania dziecka z kąpielą. Zgadza się. Na pewno zmiany charakteru strefy Schengen. To już nie będzie ta sama strefa Schengen, która 40 lat temu mieliśmy tych pięć państw, czy kolejne, które później dołączyły, czy nawet to rozszerzenie o Europę Środkową. To będzie zupełnie inne oblicze. Popatrzmy na statystyki na stronie Komisji Europejskiej. Mogą Państwo znaleźć Notyfikacje od państw członkowskich dotyczące tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, to z tych powodów migracyjnych, zagrożenia terroryzmem, czy też związanych z konsekwencjami wojny toczącej się cały czas w Ukrainie, szereg państw tę kontrolę cały czas przywraca, czyli de facto nie opiera się na zasadzie strefy Schengen, czyli brak kontroli na granicach wewnętrznych, wzmocnienie na granicach zewnętrznych, ale opiera się na wyjątku, czyli właśnie tym wyjątkowym przywróceniu kontroli na granicach

Bardzo często nadużywanym. To też świadczy o tym, że ten kryzys jest, że tutaj coś się dzieje. Zresztą o tym dzisiaj nie rozmawialiśmy. Może kiedyś też będzie okazja. Kwestie migracyjne, paktu migracyjnego, braku solidarności państw związanych z relokacją migrantów, licznych problemów, czy chociażby kwestii finansowania murów. Kilka dni temu uczestniczyłam w takiej konferencji. Dotyczącej 40-lecia strefy Schengen, tam przedstawiciel Komisji Europejskiej zapytała o możliwość finansowania murów. On dość wymijająco odpowiedział o perspektywie zmiany w nowej perspektywie finansowej Unii Europejskiej, zmiany zasad finansowania. Więc gdzieś to zielone światło dla finansowania murów, tym bardziej, że te zabezpieczenia elektroniczne już są finansowane, a one de facto są. Na murach montowane. Poza tym Kodeks Graniczny Schengen w 2004 roku wprowadził pojęcie infrastruktury stałej.