Studio wschodnie - o 40-letnim dorobku strefy Schengen

Dzień dobry, witam Państwa w kolejnym podcaście Radia Lublin Studio wschodnie. Przed mikrofonem Tomasz Nieśpiał, a naszym gościem jest dziś pani doktor Anna Szachoń-Pszenny z Katedry Stosunków Międzynarodowych i Bezpieczeństwa w Instytucie Nauk o Polityce i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. Dzień dobry. Dzień dobry, dziękuję serdecznie za zaproszenie. Z którą dziś porozmawiamy o, no można powiedzieć trochę o historii, ale bez wątpienia także o teraźniejszości w kontekście wydarzeń, które zostały zapoczątkowane 40 lat temu. 14, dokładnie 14 czerwca 1985 roku w niewielkiej luksemburskiej miejscowości Schengen na takim pograniczu, na trójstyku francusko-niemiecko-luksemburskim właśnie zostało podpisane porozumienie

Francji, Niemiec, Belgii, Holandii i Luksemburga. Było to zapoczątkowane również rok wcześniej, w roku 1984, takim porozumieniem między Francją a Niemcami na przejściu granicznym Zarbik and Forbach, gdzie te państwa też już pierwszą współpracę graniczną nawiązały. Natomiast państwa Beneluxu wtedy były związane Unią Baszportową Beneluxu. Wzorowaną na nordyckiej Unii Paszportowej. Unia Paszportowa Beneluxu istniała już od roku 1960. W roku 1958 była podpisana pierwsza nordycka Unia Paszportowa, która to właśnie wprowadzała podział na granice wewnętrzne i zewnętrzne, co później przejęły państwa strefy Schengen.

Układ Schengen był otwarty nie tylko dla państw sygnatariuszy, ale również dla wszystkich państw ówczesnych wspólnot europejskich. Ograniczało się to jedynie do kontroli wzrokowej. Jeżeli coś wzbudzało podejrzenia funkcjonariuszy granicznych, to wtedy już na drugiej linii przeprowadzano normalną kontrolę graniczną. I to się sprawdziło. Natomiast zjednoczenie Niemiec, upadek muru berlińskiego spowodował, że konwencja wykonawcza wchodzi w życie dopiero 5 lat po jej podpisaniu, ze względu też na zmianę państw sygnatariuszy. I do dzisiaj przed muzeum w Schengen stoją fragmenty muru berlińskiego, które też symbolizują to wydarzenie.

Natomiast co ciekawe, w intencji państw założycielskich nawet nie brano pod uwagę tego, że kiedykolwiek obszar bez granic, strefa Schengen rozszerzy się o państwa Europy Środkowej. I co ciekawe, jest wywiad z Rogerem Weberem, ówczesnym burmistrzem Schengen, gdzie pada pytanie, czy nie było to postrzegane jako swego rodzaju baśń andersenowska. I rzeczywiście tak było. W tamtym czasie tak. Natomiast to, co mamy dzisiaj, jest ogromnym osiągnięciem, największym osiągnięciem integracji europejskiej z punktu widzenia obywateli. No właśnie, wtedy nikt nie myślał, że rzeczywiście coś za żelazną kurtyną mogło być częścią tego porozumienia.

Ale to też z jednej strony pokazuje to, co pani doktor powiedziała o niewątpliwie ogromnym osiągnięciu, które zostało. Na przestrzeni lat osiągnięte, ale z drugiej strony też pokazało, jak zmieniała się strefa Schengen i procesy, które towarzyszyły jej powiększaniu. I właśnie o to też chciałem zapytać. Przede wszystkim rozszerzanie Unii Europejskiej. To jest ten proces, Jakby z którego wynika i wynikało naturalne rozszerzanie i zmiany też w strefie Schengen. Dokładnie tak. W pewnym momencie, tak jak wspomniałam, układ Schengen i konwencja wykonawcza były podpisane poza ramami prawnymi, instytucjonalnymi ówczesnych wspólnot europejskich.

Ale w pewnym momencie staje się to częścią prawa unijnego na mocy jednego z traktatów reformujących, traktatu amsterdamskiego, który wchodzi w życie w roku 1999 i następuje tzw. inkorporacja Aki Schengen do prawa Unii Europejskiej. Co to znaczy? W ten sposób każde nowe państwo członkowskie Unii Europejskiej musi również przyjąć dorobek prawny Schengen jako część prawa Unii Europejskiej. Oznacza to tyle, że w pewnej perspektywie czasowej już do tej strefy Schengen przystąpić musi, jako że dorobek prawny Schengen jest częścią przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, czyli Jedna z kluczowych części prawa Unii Europejskiej. Państwa są zobowiązane ten dorobek prawny Schengen wdrożyć.

Co ciekawe, traktat amstradzamski wchodzi w życie tuż przed największym rozszerzeniem Unii Europejskiej, które poprzedza największe rozszerzenie strefy Schengen, czyli rok 2004, 1 maj, kiedy Polska i pozostałych 9 państw, Czechy, Węgry, Słowacja, Litwa, Łotwa, Estonia, Słowenia, Cypr i Malta wchodzą do Unii Europejskiej. Trzy lata później, 21 grudnia 2007 roku, te wszystkie państwa poza Cyprem stają się państwami członkowskimi strefy Schengen. Najpierw poprzez granice lądowe, kolejno morskie i powietrzne. Jest to największe rozszerzenie i najszybsze rozszerzenie strefy Schengen, bo ono następuje w niecałe trzy lata po członkostwie w Unii Europejskiej.

Kolejne państwa już nie mają tak łatwo. Chorwacja czeka 10 lat, Rumunia i Bułgaria do praktycznie pełnoletności, 18 lat do pełnego członkostwa w strefie Schengen. Czy to oznacza pani doktor, że tamto rozszerzenie, tamto wydarzenie to był Taki największy przełom, wręcz rewolucja jeśli chodzi o funkcjonowanie strefy Schengen, czyli można powiedzieć, że ten moment z udziałem Polski był rzeczywiście przełomowy, jeden z kluczowych w tej historii? Zdecydowanie tak. Jeżeli chodzi o rozszerzenie w tym wymiarze terytorialnym strefy Schengen Unii Europejskiej, zresztą wcześniej też, to rzeczywiście w tym kontekście największy sukces, bo nigdy wcześniej, ale też nigdy później i myślę, że to już więcej nie uda się czegoś takiego dokonać, nie nastąpiło tak wielkie rozszerzenie.

Być może dla wielu osób to już jest prehistoria albo nawet nie doświadczyły tego, ale rzeczywiście nie tak dawno wiele osób, pewnie wielu naszych słuchaczy doskonale pamięta, żeby trochę trzeba było powstać, żeby wydostać się z Polski. Zgadza się i to rzeczywiście, tak jak pan redaktor wspomniał, dzisiejsze młode pokolenie nie zna tego, nie doświadczyło. Natomiast w świadomości tych, którzy znają rzeczywistość przekraczania granicy kontroli, stania w kolejkach, Czy to wyjazdów w celach turystycznych, rodzinnych, służbowych, jakichkolwiek innych, czy czasów, kiedy w ogóle te wyjazdy były ograniczone. Niedawno mieliśmy na KUL-u konferencję 40 lat strefy Schengen.

Wyzwania współczesności. I paneliści też wspominali, bo mieliśmy gości również ze straży granicznej, wspominali o takim spełnieniu marzenia, o przekraczaniu granicy bez kontroli. To rzeczywiście Przełomowe wydarzenie i też w takiej świadomości ludzi, w świadomości swobody podróżowania, rzeczywiście kluczowe osiągnięcie integracji europejskiej, aczkolwiek dzisiaj nie bez problemów, bo tych problemów jest dość sporo. Natomiast samo wydarzenie, postrzeganie tego społeczne, No pokazuje, że jednak jest to wielki sukces integracji europejskiej, jakkolwiek by nie mówić o tym, co się pojawia dzisiaj, o ciągle trwających kryzysach, głównie migracyjnym.

Zasada jest taka, że nie jest to typowa kontrola taką, jaką mamy na granicach zewnętrznych, czyli na granicy na przykład z Białorusią, Ukrainą. Natomiast zależy to często od sytuacji, od powodu, z którego Kontrola została tymczasowo przywrócona na granicach wewnętrznych. Przykład, pod koniec roku 2023 Polska po raz pierwszy przywraca kontrolę z powodów migracyjnych. Zawsze były to wydarzenia zaplanowane, jedynym niezaplanowanym był COVID, ale dotyczyło to wszystkich państw członkowskich. Natomiast Polska po raz pierwszy z powodów migracyjnych przywraca kontrolę ze Słowacją ze względu na zmianę trasy szlaku bałkańskiego. I tam głównie kontrole dotyczą busów przejeżdżających przez granicę, żeby sprawdzić, czy nie ma tam nielegalnych migrantów.

Także raczej zatrzymuje się busy. No sama w tamtym czasie przejeżdżałam przez granicę polsko-słowacką, nic się nie działo, oprócz tego, że rzeczywiście Są to pojazdy straży granicznej do mobilnej kontroli granicznej. I to tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej trochę bardziej wygląda jak wypadek drogowy na autostradzie. Tyle, że oznaczenia to nie wypadek, a kontrola graniczna. I takie wrażenie sprawdzają. No i stoją białe busy z zielonym napisem Schengenbus. Tam jest to takie urządzenie właśnie do mobilnej kontroli, gdzie mamy dostęp do systemu informacyjnego Schengen drugiej generacji, gdzie można sprawdzić osoby przejeżdżające. Natomiast jest to co do zasady kontrola wyrywkowa, nie jest to kontrola stała.

Czasami ona też jest sprawowana tak zupełnie z powodów takiego nasilenia ruchu granicznego, tak jak na przykład mieliśmy w roku 2000 Tutaj też takie specyficzne przywrócenie kontroli. Wtedy mieliśmy Euro 2012, Polska-Ukraina, czyli z jednej strony trochę pewne złagodzenie na granicy zewnętrznej, żeby przepuścić kibiców sportowych. Z drugiej strony na granicach wewnętrznych ta kontrola wiadomo, że ona była naprawdę mocno ograniczona, ale ze względu bezpieczeństwa musiała być sprawowana, żeby gdzieś jakiś Ktoś z zamiarem niecnym, terrorystycznym nie przedostał się, natomiast bardzo dobrze to było oceniane też medialnie jako jedna z najlepszych form współpracy Straży Granicznej, również tej z państwa trzeciego, z Ukrainą, bardzo bezpiecznie przeprowadzone.

Natomiast gdzieś tam funkcjonariusze muszą mieć na uwadze to, że nie wszyscy ten zamiar przekroczenia granicy to jest zamiar przekroczenia granicy w dobrej wierze i gdzieś to może być to... Próba też wykorzystania tego. No ale Schengen to nie tylko granice wewnętrzne, to również granice zewnętrzne. Z punktu widzenia Polski sprawa niezwykle istotna. Czym jest granica zewnętrzna, panie doktor, strefy Schengen tak naprawdę? W przypadku Polski najlepiej widać tą różnicę między granicą wewnętrzną i zewnętrzną, bo o ile status granicy wewnętrznej po wejściu Polski do strefy Schengen z Niemcami, czy wtedy też wchodzącymi Czechami, Słowacją, Litwą oznaczał zniesienie kontroli na granicach i tą granicę otwartą, o tyle z Ukrainą, Białorusią i dzisiejszym obwodem królewieckim

Trzeba było tą granicę wzmocnić i to, co się gdzieś w Polsce w okolicach akcesji do Unii Europejskiej udało osiągnąć, czyli to łagodzenie ruchu wizowego, niestety on musiał być wzmocniony. I musiała być wzmocniona sama granica. Cały obszar przygotowania się do włączenia do strefy Schengen oznaczał również rozbudowę, wzmocnienie infrastruktury granicznej. I tutaj naprawdę Polska przy pomocy środków unijnych, ale poradziła sobie świetnie nie tylko infrastrukturalnie, ale również personalnie, jeżeli chodzi o funkcjonariuszy, bo później polscy funkcjonariusze straży granicznej szkolili Szwajcarię przed wejściem do strefy Schengen, więc to też

Świadczy o takim dobrym przygotowaniu i tak jak opowiadał mój przyjaciel ze Straży Granicznej, jak przygotowywali się do wejścia do strefy Schengen, to jak przyjeżdżali do nas przedstawiciele państw tak zwanej Starej Unii i oni się spodziewali, że zostaną takie lasy buszy, że u nas ta cywilizacja trochę inaczej wygląda, to byli naprawdę bardzo zaskoczeni, jak bardzo ta granica się rozbudowała, jak bardzo dobrze jest zabezpieczona. I o ile w przypadku Rumunii i Bułgarii to wiele lat były wątpliwości, o tyle tutaj w przypadku Polski i również państw bałtyckich ta granica naprawdę dobrze została zabezpieczona. Natomiast w wyniku problemów, które pojawiły się i to już nie tylko kwestia strefy Schengen,

Zgadza się. Frontex, czyli Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej. W pewien sposób świadomie ta siedziba została wybrana w Warszawie, chociaż tam był długi spór między Warszawą a Budapesztem, w którym państwo, bo to były te dwa nowe państwa członkowskie, dwa państwa na granicy zewnętrznej, wschodniej. Ta polska granica jest najdłuższa na granicy wschodniej, stąd... To zdecydowało, mogło zdecydować? Też strategiczna tutaj i chyba jednak trochę lepsze przygotowanie Polski, polskich służb straży granicznej, zwłaszcza do kontroli ochrony tej granicy. Natomiast Frontex jest agencją unijną, czyli służącą wszystkim państwom członkowskim Unii Europejskiej, również strefy Schengen.

Tutaj warto też wspomnieć o pewnej różnicy, mimo że jest to jeden obszar, obszar bez granic, Określane też jako tak zwane UE+, czyli to są nie tylko państwa Unii Europejskiej. Tu też warto pamiętać, że Cypr i Irlandia nadal w strefie Schengen nie są, mimo że należą do Unii Europejskiej, ale do strefy Schengen należą państwa spoza Unii Europejskiej. Cztery takie państwa stowarzyszone z Europejskiego Obszaru Gospodarczego, trzy i jedno państwo stowarzyszone na podstawie umów bilateralnych, czyli Szwajcaria z Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Norwegia, Islandia i Liechtenstein. I w ten sposób mamy 29 państw w strefie Schengen i tworzy się właśnie ta przestrzeń UE+, czyli ten obszar bez granic powiększony.

Wracając do agencji Frontex. Agencja Frontex jest też częścią tzw. administracji granicznej Unii Europejskiej. Czyli razem Frontex, łącznie ze służbami granicznymi, również przybrzeżnymi państw członkowskich, tworzy Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną. Jest to bardzo specyficzna służba. Jest ona dwupoziomowa, bo i z poziomu Unii Europejskiej i z poziomu krajowego. Każdy z tych komponentów pełni inną funkcję. Frontex jest tu bardziej takim koordynatorem, wsparciem dla państw członkowskich. Zgodnie z rozporządzeniem Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej to państwa członkowskie w pierwszej kolejności pozostają odpowiedzialne za ochronę swoich odcinków granicy zewnętrznej.

One oczywiście działają w interesie wszystkich państw obszaru bez granic, natomiast to krajowe służby graniczne odpowiadają za swoje odcinki. Natomiast w sytuacji kiedy Jeśli mamy do czynienia z presją migracyjną, to wtedy Frontex może takiej pomocy udzielić. I państwa mogą się do Frontexu o taką pomoc zwrócić. I wielokrotnie zwracała się na przykład Grecja w przypadku nasilenia kryzysu o pomoc do Frontexu. I wtedy oddelegowuje się funkcjonariuszy. Tutaj trochę się struktura zmieniła, bo sam Frontex powstał w roku 2004, czyli też jako następstwo największego rozszerzenia Unii Europejskiej. On później zmienia nazwę, bo na początku był agencją współpracy operacyjnej, później zmienia nazwę na Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Zmieniają się też jego kompetencje.

Wcześniej Frontex bazował na wypożyczeniu funkcjonariuszy i sprzętu Z państw członkowskich. Skutkowało to tym, że w sytuacji, kiedy mieliśmy na przykład presję migracyjną na morskie granice Grecji, to zanim zabrała się grupa tych funkcjonariuszy plus sprzęt, trochę to trwało. Teraz Frontex ma swoje własne wyposażenia techniczne, ma swój stały korpus, który jest zresztą nazywany pierwszą mundurową europejską służbą graniczną. Oczywiście działa też na zasadzie wypożyczenia specjalistów, zresztą Frontex się opiera na specjalistach z państw członkowskich, ale przebiega to po prostu szybciej. Czy ten kryzys migracyjny, te wszystkie procesy, które na granicy polsko-białoruskiej obserwujemy, to jest też kolejne wyzwanie i jedno z najważniejszych czy największych problemów także strefy Schengen?

Problemów związanych przede wszystkim z bezpieczeństwem wschodniej granicy? Dzisiaj tak. Ta granica stała się kluczową granicą. Był taki moment, kiedy południowe granice morskie były tymi kluczowymi granicami strefy Schengen Unii Europejskiej. Czyli ten pierwszy kryzys migracyjny można powiedzieć. Tak, ten pierwszy kryzys migracyjny, szczyt kryzysu migracyjnego z 2015 roku. Wtedy 1,8 miliona migrantów wjechało do Unii Europejskiej. Wydawało się, że to największe wyzwanie, z jakim strefa Schengen Unia Europejska w kontekście migracyjnym się mierzyła. Dotyczyło to tych wszystkich państw basenu Morza Śródziemnego i wydawało się, że wtedy te liczby przerosły wszelkie oczekiwania. Później przychodzi rok 2022, kiedy wybucha wojna w Ukrainie.

I tą liczbę 1,8 miliona osiągnięto tylko w jednym państwie, w Polsce i tylko w pierwszych miesiącach wojny. To oczywiście są dwie różne sytuacje, bo należy rozróżnić tutaj, często gdzieś w przekazach medialnych jest to mylone, migrant a uchodźca. I po wybuchu wojny w Ukrainie też należy wspomnieć, że tutaj zastosowano bardzo specyficzną instytucję, po raz pierwszy zresztą wykorzystaną, na mocy dyrektywy o ochronie tymczasowej, która była przygotowana w zasadzie pod wojnę w Jugosławii, nigdy nie wykorzystana. Natomiast wykorzystano ją właśnie w roku 2022, gdzie objęto uciekających przed wojną Ukraińców, objęto ochroną tymczasową i stworzyło się takie specyficzne pojęcie nie do końca odpowiadające wymiarowi prawnemu uchodźcy wojennego z Ukrainy.

Totalnie inne od I to jest jedna strona granicy, kiedy łagodzono możliwości wjazdu nawet bez dokumentów, bo te dokumenty na wojnie gdzieś tam zaginęły, czy na zasadzie różnego rodzaju chociażby świadectwa urodzenia wystarczyło to przez ten pierwszy Okres, więc tutaj zastosowano szereg wyjątków z kodeksu granicznego Schengen, na przykład dotyczących chociażby wjazdu zwierząt. Nie trzeba było tych badań wszystkich robić. I to inny fragment granicy. Natomiast granica z Białorusią, o którą pan redaktor pyta, to już zupełnie inna sytuacja. Druga połowa 2021 roku zaczyna się instrumentalizacja migrantów. Jest to zjawisko zupełnie nowe na granicy wschodniej.

Mówi się też, że ona była pewnego rodzaju przygotowaniem do wojny w Ukrainie. To były celowe działania reżimu białoruskiego połączonego z reżimem Zresztą tam Łukaszenka zrobił taką prowokację, operację śluza i wprost o tym mówił, że to było po to żeby sprawdzić jak sobie Unia Europejska poradzi na granicach. Rok 2021 zupełnie zaskoczył na granicy wschodniej, nie spodziewaliśmy się czegoś takiego. Sama instrumentalizacja migrantów to jest po prostu polityczne wykorzystanie migrantów jako, tak jak sama nazwa wskazuje, jako instrumentu, jako przedmiotu wojny hybrydowej, której celem jest destabilizacja terytoriów państw członkowskich, szczególnie tych przyfrontowych, ale też destabilizacja całej Unii Europejskiej.