54. Czy Rada Fiskalna poprawi stan polskich finansów? | Mateusz Michnik, Karolina Wąsowska

Odkrywając Wolność. Podcast, w którym z wolnościowej perspektywy patrzymy na gospodarkę i politykę. Zapraszam. Marcin Zieliński, Forum Obywatelskiego Rozwoju. Dzień dobry. Witamy Państwa w kolejnym odcinku podcastu Odkrywając Wolność. Ja nazywam się Karolina Wąsowska i dziś wraz z Mateuszem Michnikiem, analitykiem ekonomicznym FOR, porozmawiamy o Radzie Fiskalnej. W grudniu ustawa o Radzie Fiskalnej została przyjęta przez Sejm, a kilka dni temu, to jest 13 stycznia, została opublikowana w Dzienniku Ustaw. I porozmawiamy o tym, czym jest Rada Fiskalna, w jakim celu powstała, jakie są jej zadania, kiedy możemy się spodziewać pierwszych efektów jej pracy.

Na to wszystko odpowie Mateusz. Cześć Mateusz. Cześć. Dodam, że Mateusz jest autorem analizy form. Polska potrzebuje silnej i niezależnej rady fiskalnej. Link do analizy oczywiście zamieścimy w opisie odcinka. Mateusz, no to zacznijmy może od początku, czyli czym właściwie są te Rady Fiskalne, jaką funkcję pełnią i jakie są ich główne zadania? Rady Fiskalne są generalnie instytucjami, które mają kontrolować finanse publiczne, czyli rząd w kontekście finansów publicznych, zarówno pod względem ilościowym, czyli jakie mamy poziomy deficytu publicznego, długu publicznego, jakościowym, Czyli przejrzystości finansów publicznych, być może też struktury wydatków publicznych.

I jest to narzędzie, które się dość rozprzestrzeniło, stało się dość popularne na świecie. W mojej analizie i też innych analizach tak naprawdę o radach fiskalnych często są pokazywane właśnie wykresy dotyczące ilości rad fiskalnych na świecie. No i po kryzysie z 2008 roku widać duży wzrost. Tutaj za chwilę też przejdę do kompetencji tych rad. Rady fiskalne są czymś powszechnym np. w Unii Europejskiej. Jak na razie tylko Polska jest krajem, który nie posiada takiej rady fiskalnej z prawdziwego zdarzenia. Niemniej też warto zaznaczyć, że te rady fiskalne, czy to co nazywamy radami fiskalnymi, może się diametralnie różnić w zależności od kraju.

Niektóre organizacje, czy niektórzy badacze zamiast używać tego zwrotu Rada Fiskalna używają zwrotu Niezależne Instytucje Fiskalne. Co ma trochę sensu, biorąc pod uwagę, jakie to jest spektrum tych instytucji? Bo to mogą być zarówno jakieś parlamentarne biura budżetowe, które wspierają posłów. Mogą to być konstytucyjne instytucje, które kontrolują Czy też po prostu jakieś organizacje doradcze. Więc już w samych podstawach prawnych te rady mogą się bardzo różnić. Też ciekawostka, Komisja Europejska, kiedy pokazuje statystyki na temat niezależnych instytucji fiskalnych, no postarała się, żeby dla każdego kraju były te liczby.

Traktowała Najwyższą Izbę Kontroli jako Radę Fiskalną, czy tę niezależną instytucję w Polsce. I pomimo tego, że ten NIK ma konstytucyjne umocowania, miał bardzo słabe wyniki, bo o ile on spełniał parę cech, spełniał parę kompetencji rad fiskalnych, To jednak nie jest aż tak silne jak Rada Fiskalna w tych rzeczach. Jest oczywiście raczej dobrą instytucją, ale nie jest dobrą, niezależną instytucją fiskalną. No i te Rady Fiskalne, jeśli chodzi o ich kompetencje i zadania, Też się mogą bardzo różnić. Przede wszystkim według Międzynarodowego Funduszu Walutowego tymi głównymi kompetencjami jest dokonywanie analiz przede wszystkim pozytywnych gospodarki finansów publicznych, czyli jak sytuacja wygląda.

Analiza ex post, czyli analiza wykonania już np. budżetu czy jakichś polityk, ocena prognoz używanych w procesie budżetowym, czy też monitorowanie reguł fiskalnych oraz przygotowanie rekomendacji. Choć no tutaj te rady fiskalne mogą się naprawdę bardzo różnić. Jest parę rad, które same się zajmują przygotowywaniem prognoz. Są rady, które wyceniają działania czy dokonują już analizy normatywnej, czyli jak powinno być. I też wracając właśnie do tego wątku np. monitorowania reguł fiskalnych. Przez jakiś czas w debacie ekonomicznej, także w Polsce, pojawił się ten taki konflikt, czy powinniśmy zastąpić reguły fiskalne Radą Fiskalną.

Reguły fiskalne są to wszelkie Raczej numeryczne ograniczenia polityki fiskalnej. Najbardziej znaną w Polsce to jest konstytucyjny próg długu na poziomie 60% PKB. Mamy też stabilizującą regułę wydatkową, która docelowo ogranicza deficyt publiczny w danym roku. No i są ekonomiści, którzy uważają, że te reguły fiskalne są czymś złym, bo nadmiernie ograniczają polityków, którzy są oczywiście w ich rozumieniu wielkimi dobroczyńcami i powinni mieć więcej dyskrecjonalności, więc ta Rada Fiskalna byłaby lepsza. Problem jest taki, że To podejście jest całkowicie błędne, bo rady fiskalne i reguły fiskalne bardzo dobrze się uzupełniają, co też wskazują badania, które cytowałem.

Reguły fiskalne często są obchodzone. Widzieliśmy to w Polsce, ten problem z pozabudżetowym zadłużeniem wynikał niejako z Potrzeby omijęcia reguł fiskalnych. Niemniej, jak pokazują badania jednego z ekonomistów, o ile pamiętam, on się nazywał Reuter, nawet jeśli te reguły fiskalne są obchodzone, to dalej działają. A co więcej, jeśli mamy problem z obchodzeniem reguł fiskalnych, raty fiskalne zmniejszają tę skalę. Też właśnie w kontekście kreatywnej księgowości ekonomiści już od lat wykazywali, że siła tych reguł fiskalnych może wpłynąć na zwiększenie zjawiska kreatywnej księgowości. Jak się okazało w zeszłorocznym badaniu, jeśli mamy jednocześnie reguły i rady fiskalne, ta kreatywna księgowość maleje.

A dlaczego uważasz, że Polska potrzebuje silnej i niezależnej rady fiskalnej? Z jednej strony to nie jest też tak, że Polska potrzebuje, tylko Polska już niejako musi. Tutaj instytucje unijne nam nakazały wprowadzenie Rady Fiskalnej. Nawet gdyby nie było tego prawa unijnego, uważam, że warto mieć Radę Fiskalną, bo w ostatnich latach przez Rozwój populizmu, który sterował nam PiS, a teraz też częściowo obecny rząd, doszło do znacznego pogorszenia stanu finansów publicznych. Przede wszystkim jakościowego. Mamy naprawdę dużo tych funduszy pozabudżetowych, które są małymi imperiami poszczególnych.

Zbiera tych docenionych już w kraju ekspertów, którzy wzmacniają ten przekaz zdrowych finansów publicznych. No dobrze, rozmawiamy o Radzie Fiskalnej, ponieważ została przyjęta ustawa o Radzie Fiskalnej. Jak byś ocenił tą ustawę? Mam problem, bo z jednej strony trochę też zaznaczałem w analizie, że z wieloma rzeczami tak naprawdę przekonamy się, jak to wyjdzie w praniu. Z drugiej strony widzę pewne kłopoty w samej tej ustawie. Ja śledziłem ten proces legislacyjny od samego początku, kiedy tam późną wiosną zeszłego roku się projekt ukazał. Bardzo mi się nie spodobał wtedy sposób wyboru przewodniczącego Rady Fiskalnej, bo to minister finansów miał wybierać przewodniczącego Rady Fiskalnej.

Co było bez sensu, bo z perspektywy instytucji, z perspektywy ministra finansów to było świetne rozwiązanie, bo wybierał sobie sam osobę, która go kontroluje. Niemniej naprawdę mogę pochwalić za to ministerstwo, że wysłuchało krytycznych głosów. Różne organizacje, czy to liberalne Towarzystwo Ekonomistów Polskich, czy raczej lewicowa Fundacja Instrat, krytykowały sposób wyboru przewodniczącego Rady Fiskalnej. I to się zmieniło. Teraz ten wybór przewodniczącego opiera się na konkursie znowu przeprowadzonym przez rząd. Niemniej mam poczucie, że tutaj jest trochę większa niezależność.

Choć jest to dalekie od tego optymalnego rozwiązania, które proponował np. TEP i to rozwiązanie miało polegać na tym, że członkowie Rady Fiskalnej sami z siebie wybierają przewodniczącego, co moim zdaniem by naprawdę zagwarantowało taką niezależność. Jeśli chodzi o te procedury wyboru innych członków, też można ocenić się raczej pozytywnie. Mam wrażenie, że w każdej wersji projektu tak naprawdę zagwarantowano pluralizm i różnorodność tej Rady Fiskalnej, bo zarówno rektorzy uczelni, czyli jednak środowisko akademickie będą wybierać przedstawiciela, zarówno przedsiębiorcy, zarówno też związki zawodowe, czy też samorządy.

Moim zdaniem może naprawdę pozytywnie wpłynąć na funkcjonowanie tej rady ze względu na jej różnorodność. Niemniej zastanawiam się jaka będzie ta niezależność w praktyce. Też jak ta rada będzie funkcjonować w praktyce. Będę śledził, będę też śledził kto zostanie nominowany, kto zostanie zaproponowany. Bo to może być dość ciekawa procedura. Sam się na przykład zastanawiam, na ile ta Rada w praktyce będzie instytucją jednomyślną, a na ile będzie pluralistyczną. Bo załóżmy, że tak w praktyce tej Rady Fiskalnej ustali się, że będą się pojawiały różne analizy autorstwa poszczególnych członków Rady.

I teraz, czy taka analiza, załóżmy, dostępna na stronie Rady Fiskalnej będzie wtedy miała być uznana za oficjalne stanowisko Rady, czy może poszczególnych członków? Ja uważam, że dość ciekawa byłaby opcja, w której każdy członek miałby możliwość zabrania głosu w swoim imieniu, miałby też jakieś własne zaplecze analityczne. Bo wtedy tak naprawdę moglibyśmy liczyć na poprawę jakości debaty ekonomicznej i o finansach publicznych. Też innym problemem, jaki widzę z tą Radą Fiskalną jest No słabe umocowanie prawne, w sensie to jest tylko ustawa. Widzieliśmy od 2015 do 2023 roku, jak bardzo niektóre instytucje mogą być słabe, biorąc pod uwagę, że Zjednoczona Prawica atakowała nawet instytucje konstytucyjne.

Niemniej rozumiem jak najbardziej, że Rada póki co nie jest umocowana konstytucyjnie, ale szczerze liczę na to, że jeśli ten eksperyment z Radą Fiskalną się powiedzie, to może być wpisana do Konstytucji w przyszłych latach. Trochę już o tym powiedziałeś, ale czy twoim zdaniem ta Polska Rada Fiskalna będzie skuteczna? No bo mamy trochę takie doświadczenie w Polsce z różnymi instytucjami, które powstają w różnych momentach. Że one potem nie do końca spełniają te zadania, dla których zostały powołane i są takim w zasadzie dodatkowym kosztem dla podatników. I czy ta Rada Fiskalna będzie właśnie przykładem takim pozytywnym czy negatywnym? No to naprawdę, jak to wyjdzie?

W sensie też wiele razy zwracałem uwagę na to w analizie, że ważne jest to, jacy ludzie będą w Radzie Fiskalnej. Ja uważam, że jeśli nawet do Rady o słabych kompetencjach trafią ludzie o wysokich kompetencjach z dobrą prezencją medialną, to ta Rada będzie mogła dużo więcej zrobić. No, naprawdę tutaj też wydaje mi się, że możemy sobie wyobrazić ekonomistów o bardzo podobnych poglądach, ale o zupełnie innym stylu bycia, więc to tutaj trzeba będzie obserwować i prawdopodobnie kiedy się już pojawią jakieś pierwsze nazwiska, już oficjalne albo tylko na giełdzie nazwisk, ja będę to komentował przynajmniej na Twitterze oraz na Blue Sky, więc zapraszam.

Więc raczej tak podsumowując myślę, że należy raczej się cieszyć, dać trochę tej Radzie kredyt zaufania i zobaczyć co z tego będzie. To w takim razie jak można w przyszłości rozszerzyć jeszcze kompetencje Rady Fiskalnej, aby właśnie zwiększyć jej skuteczność? Ja na przykład tam w tekście zaproponowałem dość radykalny postulat, czyli możliwość zablokowania procesu budżetowego. Jest to rozwiązanie, które jest niezwykle rzadkie. Było w Wietnamie oraz na Węgrzech. Tylko, że ta Rada Węgierska ostatecznie upadła ze względu na to, że była silną radą. Tu się pojawił kiedyś taki artykuł, Że właśnie to, że populiści przejęli Radę Fiskalną na Węgrzech pokazuje, że ta rada była silna, była warta zajęcia.

Tylko, że ja zaproponowałem tę możliwość zatrzymania procesu budżetowego we współpracy z innymi instytucjami. Inną taką kompetencją, która pojawiła się w debacie i bardzo mi się spodobała, to jest wycena działań. To analitycy mBanku w swoim tekście zaproponowali, że fajnie byłoby, gdyby ta rada była trochę droższa, miała większe zaplecze analityczne, ale też jeśli chodzi o koszty utrzymania rady fiskalnej, to jest naprawdę margines. Kiedy przy finansach publicznych rozmawiamy i mówimy o jakichś znaczących kwotach, to raczej wtedy mówimy o miliardach. Nawet w dziesiątkach miliardów Rada Fiskalna to jest ileś tam milionów, więc nie jest jakoś tak źle. Dzisiaj analitycy M-Banku zaproponowali, żeby partie mogły się zgłosić do Rady Fiskalnej z prośbą o wycenę swoich programów wyborczych, może nawet po prostu politycznych.

Dwa lata temu NBP zrobił taką akcję. No, ta wycena niekoniecznie była wiarygodna, ale była czymś ciekawym. I jeśli partie by same mogły się zgłosić do Rady Fiskalnej z prośbą o taką wycenę, no, ta debata mogłaby być ciekawsza. Może byśmy nie głosowali na partię, której się nie zgłaszają do tych Rad Fiskalnych z prośbą o wycenę. To jest naprawdę wartościowe. I myślę, że tak naprawdę w przyszłości Można działać, żeby jeszcze bardziej rozszerzać te kompetencje. Też sam się zastanawiam, tak jak mówiłem, z tymi analizami normatywnymi. Też wśród głosów krytycznych o Radach Fiskalnych się pojawiały te głosy, że po co nam Rada Fiskalna, po co wydawać pieniądze publiczne, skoro już teraz mamy wiele organizacji pozarządowych, które skutecznie działają.

Sam się załapałem przy tym problemie, więc tutaj myślę, że tak naprawdę Rada Fiskalna może wspierać to społeczeństwo obywatelskie, ale należy trochę zobaczyć jak to będzie i wtedy może proponować rozszerzaniu te analizy normatywne. Też sam się zastanawiałem nad tym, żeby rady przygotowywały swoje własne prognozy, tak żeby czasami porównać co wychodzi Ministerstwu Finansów, co wychodzi NBP-owi, bo może wtedy dojdziemy do prawdziwszych liczb. No to jeszcze na koniec, Mateusz powiedz, jaka jest perspektywa czasowa rozpoczęcia działań Rady Fiskalnej? To tak, jak pamiętam w połowie tego roku, czy tam raczej w drugiej połowie tego roku będzie się wybierało członków do Rady Fiskalnej oraz też już będą wybierani analitycy.

Rada Fiskalna ma mieć też to swoje zaplecze eksperckie i od 1 stycznia 2026 roku Rada ma już działać, więc wtedy będziemy mogli zobaczyć. Super. To na pewno do tego tematu będziemy jeszcze wracać, jak już będzie widać jakieś efekty działania Rady Fiskalnej. Mateusz, bardzo dziękuję Ci za dzisiejszą rozmowę. Dziękuję. A Państwa serdecznie zapraszam do zaobserwowania lub zasubskrybowania podcastu Odkrywając Wolność. Znajdziecie nas na Spotify, YouTube i Apple Podcasts. No i do usłyszenia w kolejnym odcinku.