Mentionsy

Zapraszam na cykl rozmów Polityki Insight o dobrym i skutecznym rządzeniu państwem.

Rządzeniu, które przełamuje silosy i pozwala osiągać najważniejsze cele.

W czterech odcinkach opowiemy o roli państwa, strategii rozwoju, efektywności instytucji i tworzeniu prawa.

Naszym dyskusją towarzyszy esej Jeden rząd, by wszystkimi rządzić, w którym zastanawiam się nad tym, jak skończyć z Polską resortową i zwiększyć skuteczność rządu.

A zaczynamy od rozmowy z Joanną Knapińską, prezeską Rządowego Centrum Legislacji, z którą będę rozmawiać o tworzeniu prawa.

Kulisy działania administracji rządowej nie są powszechnie znane ani zresztą bardzo przejrzyste dla obserwatorów z zewnątrz, więc zacznijmy może od tego, czym zajmuje się Rządowe Centrum Legislacji.

Rządowe Centrum Legislacji jest odrębną jednostką, chociaż oczywiście obsługujemy premiera Rady Ministrów, członków Rady Ministrów, ale to jest odrębna jednostka, która zajmuje się, gdybym miała powiedzieć jednym zdaniem, koordynacją procesu legislacyjnego.

Na każdym etapie procesu legislacyjnego widzimy dokument w zasadzie od momentu jego powstania, jeszcze czasami przed wpisem do wykazu prac legislacyjnych, aż do samej Rady Ministrów.

Często też pracujemy z ministrami, bo nie zawsze to jest tylko kwestia napisania uwag i potem skontrolowania, czy dokument jest poprawnie przygotowany, ale często też pracujemy z ministrami, pomagamy im w tej pracy.

No oczywiście prowadzimy też aplikację legislacyjną, analizujemy orzecznictwo sądów i trybunałów też europejskich, natomiast główna nasza działalność polega na tym, żeby koordynować proces legislacyjny i przez to dbać o jego stabilność, stałość, kompletność.

I w jaki sposób zwykle RCL włącza się do tego procesu tworzenia prawa?

To jest tak, że wy dostajecie od kogoś pomysł i wtedy przepisujecie go na propozycje prawne?

Czy to jest tak, że ktoś inny pisze projekt, a wy go na przykład poprawiacie, opiniujecie?

Natomiast są takie sytuacje, kiedy rzeczywiście jesteśmy poproszeni o to, żeby pomóc w ogóle w napisaniu projektu.

I tak czasami się zdarza, ale to są sytuacje dużo rzadsze.

To jest tak, że jest jakiś prawnik przypisany do projektu, zespół prawników, którzy się tym zajmują, którzy, nie wiem, odwiedzają ministerstwo.

Ja jestem z tych ludzi bardzo, bardzo dumna, że to są niektórzy, to są pracownicy, którzy tam pracują po 20 latach.

Ja wiem, że być może to nie jest powszechne, ale ja uważam, że prezes urzędu to powinien być człowiek, który zaczynał, tak jak ja zaczynałam, od młodszego legislatora, bo zaczynałam od młodszego legislatora w RCL-u.

Zresztą weszłam na korytarz RCL-u, popatrzyłam pierwszego dnia i pomyślałam, to jest moja destynacja zawodowa na zawsze.

I zaczynałam od młodszego legislatora, starszego legislatora, naczelnika, dyrektora, aż do prezesa z przerwą, wiadomo, kilkuletnią.

Czasami jest tak, że ktoś przychodzi z pomysłem, a nie wie, jak ma sobie z tym poradzić.

Czasami jest tak, że przynosi nam założenia, czyli to, jak to powinno wyglądać, ale na papierze i my na podstawie tego piszemy.

Natomiast my to przerabialiśmy na projekt ustawy.

Natomiast tak rzeczywiście są powołane zespoły i to są zespoły przypisane danym dziedzinom.

I rzeczywiście to jest też dużo łatwiej, jeżeli legislator dostaje projekt ustawy, a jest w danej dziedzinie już od wielu, wielu lat, to też nie musi się zastanawiać, czy na przykład rozporządzenie na podstawie ustawy o pomocy społecznej

Natomiast muszę powiedzieć, że uważam, że dobry legislator jest w stanie napisać ustawę na każdy temat i rzeczywiście mam takich legislatorów, gdzie można iść, położyć pomysł i przyjść za 10 minut i dostać ten sam pomysł w formie przepisów.

Przede wszystkim trzeba być prawnikiem.

Zapraszałam wszystkich młodych ludzi, którzy są studentami prawa, do tego, żeby odbyli praktyki i zapewniałam, że to nie będą praktyki, jak kiedyś się praktykowało, że robiło się kawę i herbatę, tylko że chciałam pokazać pracę RCL-u od kompletnej podszewki, żeby ten praktykant przeszedł przez wszystkie działy w RCL-u.

I część z tych ludzi chętnie zatrzyma.

Natomiast jesteśmy blisko rządu, jesteśmy blisko premiera, ja uczestniczę w każdej Radzie Ministrów i też w spotkaniach z panem premierem, więc to też nie da się uciec od polityki w ogóle.

Natomiast ja uważam, że legislator to jest człowiek, który jeżeli do niego przyjdzie polityk, bo przecież my działamy na polecenie polityków, jeżeli przyjdzie polityk i mówi...

Chciałbym rozwiązać to w taki sposób, to obowiązkiem legislatora jest powiedzieć, to jest możliwe, przed tym przestrzegam, bo są takie i takie ryzyka, a to mogę napisać tak, żeby to ująć w ramy prawne, żeby to było poprawne.

A jakiś wyrazisty przykład może?

To w zasadzie nawet na porządku dziennym tak jest.

Najlepszy przykład z podwórka, ustawa asystencji.

Przychodzi minister i mówi, mam taki pomysł, nawet mam projekt.

My możemy pomóc i możemy ustawić tak te przepisy i je tak wpasować, żeby to po pierwsze wpisywało się w system prawa, a poza tym, żeby to nie było narażone na jakieś...

No to jest tysiąc działań z zewnątrz, które my musimy przewidzieć.

Poza tym my usiadamy i mówimy, no tak, tylko że wprowadzamy jakąś normę, a co z tymi, którzy rozpoczęli jakieś działania przed wejściem, ewentualnym wejściem w życie tej normy.

Więc badamy ten przepis na wszystkie strony, nie wpływając merytorycznie na tyle, na ile da się nie wpływać merytorycznie, tak?

Nie no, miałem tylko na myśli tyle, że czasem sam pomysł właśnie może być nie do końca wpisany w system, który już istnieje i z którym trzeba go jakoś pogodzić.

A to akurat darza się bardzo często.

Decyzja jest jego, ale ja mam takie poczucie, że moja wiedza i moje doświadczenie zostało przekazane, a żeby pan premier miał zawsze świadomość tego, jakie kroki podejmuje, czy nie zmierzy się z jakąś wątpliwością natury prawnej, czy systemowej.

A są ministrowie, którzy są właśnie takimi gwiazdami legislacji, że przynoszą dobre pomysły, dobre projekty i potem łatwo nad tym pracować?

I którzy to?

Ja bardzo lubię pracować z Ministerstwem Finansów, dlatego że tam są wybitni specjaliści, ludzie, którzy wiedzą w jakich ramach mogą się posługiwać.

Rzadko kiedy dostaję z Ministerstwa Finansów projekt.

Tam pracują po prostu ludzie, którzy, mam wrażenie, że z taką samą pasją jak w RCL-u, ja nie chcę twierdzić, nie chcę powiedzieć, że inni nie, ale jakoś dobrze mi się współpracuje, bo tam nigdy nie ma takich pomysłów, które ja bym się łapała za głowę, tak?

No dobrze, a jak długo pisze się ustawę?

O jedenastej jest rząd, o dwunastej sejm, o trzynastej senat, o czternastej prezydent, o piętnastej jest publikowana.

Mogą być koszty takiego szybkiego pisania, tylko wie pan, jak ludzie zalewa woda i trzeba ratować ludzi, to nikt nie patrzy, czy tam jest przecinek, czy średnik.

Tak, pisaliśmy na przykład ustawę opieczy zastępczej nad dziećmi, dlatego, że to była ustawa pisana na, to miałam przyjemność, bo to była pierwsza ustawa pisana na podstawie założeń, które zostały wpisane do regulaminu.

Wcześniej założeń nie było w regulaminie i to był pierwszy przypadek, kiedy minister napisał założenia i ja dostałam takie zadanie, wtedy jeszcze będąc legislatorem, napisania ustawy na tej podstawie.

I tam rzeczywiście na podstawie tych założeń pisaliśmy, no ja nie wiem, czy nie dłużej niż 6 miesięcy.

No bo rząd pracuje nad setkami ustaw, rozporządzeń.

Po drugie, jak się pracuje 20 lat, to już się wie dokładnie, z kim się pracuje, gdzie są niebezpieczeństwa, na co trzeba zwrócić uwagę.

Mamy w tych najbardziej wrażliwych częściach, czy dziedzinach, mamy ustawione takie bezpieczniki, gdzie na przykład jest czterokrotne sprawdzanie.

My jesteśmy, RCL jest bardzo dobrze taką naoliwioną maszyną, która jakby zabrakło kierownictwa w ogóle, to myślę, że ta maszyna i tak by działała.

Wie pan, zresztą to jest też tak, że jest legislator, który jeszcze dodatkowo jest specjalistą w danej dziedzinie, to też potrzebuje naprawdę, wie gdzie szukać błędu.

Nie musi przeszukiwać wszystkich, bo jak wie, że gdzieś, jeżeli gdzieś jest błąd, to właśnie w tym miejscu.

A jakie są właśnie takie pouczające przygody w ramach procesu legislacyjnego, takie, że miała pani, aha, to jest coś ważnego, o czym warto zawsze pamiętać, albo aha, większego absurdu w życiu nie widziałam.

To tak z ostatniego półrocza, bo wie pan, w perspektywie 20 lat to jest tyle ciekawych przypadków, które się omawiały, które zostają w człowieku tak naprawdę od pierwszego dnia, kiedy przygotowywałam uchwałę.

To są bardzo pouczające dyskusje i tak naprawdę czasami trudne, bo my na przykład pani minister Dziemianowicz-Bąk, to mamy taka szorstka przyjaźń, mamy dokładnie taki sam temperament, więc jak już się złościmy, to się złościmy na maksa, obie.

I my się potrafimy pokłócić i przerywać sobie nawzajem, ale satysfakcja jest ogromna, kiedy obie możemy powiedzieć, to jest to, pod czym ja się mogę podpisać.

A czy to jest duże utrudnienie, że to jest rząd koalicyjny kilku partii?

Czy to jest w codziennej pracy rządu problem, czy raczej w sensie samego pisania prawa to niesprawiedliwość?

I rzeczywiście tak to jest.

Dla mnie, czy to pochodzi od tej osoby, czy od tej osoby, to jest kompletnie drugorzędne.

Ja muszę przygotować coś, co będę mogła zarekomendować panu premierowi, położyć na stole i powiedzieć, ja to rekomenduję.

Zawsze mu powiem, była taka uwaga, ta uwaga została nieprzyjęta i ja wciąż mam wątpliwości.

I przekazuję panu premierowi i decyzję już jest wtedy pana premiera i Rady Ministrów.

A czego szefowa RCL-u życzyłaby sobie w sposobie działania rządu?

Czy da się jakoś zwiększyć sprawność działania rządu w obszarze legislacji?

Nawet dzisiaj mam taki przypadek, że coś jest szybko, szybko i będziemy publikować rozporządzenia pewnie do późnej nocy.

Pracownicy RZU są do tego przygotowani i my zawsze działamy tak, że i w weekend nigdy nie zdarzyło się, żeby komukolwiek, żebyśmy nie odmówili.

Zawsze jesteśmy... A to się często zdarza, że właśnie jest taki tryb działania 24-godzinne?

Pracujemy też na przykład do ostatnich godzin, do ostatnich minut na przykład w Sylwestra.

Trzeba opublikować do końca roku.

Były też takie sytuacje, gdzie ja nie wiem, czy tu Państwa Inspekcja Pracy nie wejdzie, chociaż to się wydarzyło wiele lat temu, ale były też takie sytuacje, że trzeba było przyjść z karimatą i przespać się, bo tyle rzeczy było do zrobienia.

Ludzie czasem myślą, że administracja rządowa się obija, a tutaj wygląda na to wręcz odwrotnie.

Ministrom czasami się wydaje, że jeżeli on na przykład podpisał dokument albo na przykład zakończył uzgodnienia i przesyła do RCL-u, to on zakończył ten proces.

Natomiast jakby ministrowie myślę, że nie do końca mają świadomość, ile pracy my jeszcze musimy włożyć w to, że na przykład trzeba dać do podpisu pana premiera.

Pan premier, jak dostaje dokument do podpisu, to to jest sprawdzone przez 20 osób dokument, czyli legislacyjny.

Przypadkiem nie podpisuje?

Nie, znaczy nie, nie ma takiego dokumentu, żeby nie przyszło takiej weryfikacji, więc osoby muszą to sprawdzić.

Potem jest jeszcze panie, które to jakby są redaktorki, więc to wszystko przechodzi przez jeszcze kilka, kilkanaście rok.

I potem jest dopiero przekazywane do podpisu.

Z podpisu musi przyjść dopiero do publikacji i znowu redaktorzy siadają, potem jest ta cała formuła wizowania.

Czy widzi pani pole do zastosowania sztucznej inteligencji w obszarze tworzenia prawa i czy ewentualnie są jakieś inicjatywy w rządzie w tym obszarze?

elektroniczne powstawały w RCL-u w 2012-2010, ale wtedy to jeszcze było wszystko w takich powijakach, my to wszystko robiliśmy kompletnie chałupniczo, to robili nasi pracownicy własnymi zasobami, ale te systemy powstały i one nie były rozwijane przez ostatnie lata, w związku z tym teraz my chcemy to wszystko podnieść i niestety niektóre te systemy nie nadają się do modyfikacji, tylko trzeba je postawić zupełnie na nowo.

Żeby proces legislacyjny toczył się w internecie, w systemach, żeby nie pisać na oddzielnym komputerze, wkładać do RPL-a, potem z niego wyjmować, potem na kolejnym etapie to wkładać.

No potem przez długi czas, jak uczyłam studentów, to już nie wyrażałam tego, bo rzeczywiście przez długi czas było tak, że dokumenty były, a fizycznie gdzieś, natomiast w tym systemie ich nie było.

Albo też wydarzyło się coś po drodze, że będzie za dzień.

Dzisiaj mamy opóźnienie czasami 2-3 dni i tylko mówię dlatego, że pracownicy nie nadarzają tego wkładać.

w świecie nauki zaangażowane w ten proces, jesteśmy już po rocznych konsultacjach, no i na razie mamy założenia, teraz staramy się o pieniądze, będziemy wchodzić już na ten taki mocno projektowy, wykonawczy, tak, bo projektowy jesteśmy przygotowani od miasta na wykonawczy, natomiast

To też wymaga, po pierwsze muszę wzmocnić trochę siły w RCL-u, bo też chcemy jak najwięcej wykorzystać jak najbardziej swoje zasoby, dlatego że mamy też osoby, które są i prawnikami i informatykami, bo czasami jest tak, że siadaliśmy do stołu i ja do informatyka mówiłam, informatyk robił wielkie oczy, nie wiedział w ogóle o czym ja mówię, po czym on do mnie mówi o jakichś...

Więc chciałabym to oprzeć o własny zespół w RCL-u i myślę, że taką możliwość będę miała.

Już dzisiaj muszę panu powiedzieć, że mamy takie narzędzia wprowadzone, na przykład szablon, jednolity szablon aktu prawnego i to było też stworzone po to, i to też chałupniczo kompletnie w Ercelubiu zostało stworzone i to cała administracja publiczna to stosuje, na pewno administracja rządowa, że pisze się projekt w szablonie.

I szablon niektórych rzeczy nie pozwala zrobić w projekcie.

Na przykład ukryć jakiegoś tekstu, ale też jeżeli popełnia błąd legislator, to szablon zapyta, aby na pewno, chcesz tam postawić kropkę, aby na pewno chcesz mieć dwa artykuły numer jeden.

To bardzo pomocne mieliśmy w przeszłości, jeśli chodzi o przecinki i różne słowa, nawet Komisja Śledcza.

To akurat powstało nie na bazie tego konkretnego przypadku, o którym pan mówi, natomiast powstało na bazie wielu przypadków, kiedy na przykład, i to też już jako anegdotkę mogę opowiedzieć, przychodziły do dziennika ustaw rozporządzenia ministra, gdzie po zdjęciu całego edytowania z tekstu okazało się, że ktoś pomiędzy treścią a podpisem ministra napisał brzydkie słowo.

Albo z komentarzami przychodziły teksty, których nie było widać, bo ktoś na przykład, albo na przykład były teksty białe na białą czcionką, też takich dowcipnisiów mieliśmy, albo czcionką jedynką niewidoczną, więc dzisiaj tego szablon nie pozwala zrobić.

No, RCL wydaje dzienniki urzędowe, czyli tam, gdzie się publikuje treść ustaw, orzeczeń, czyli technicznie rzecz biorąc, rozumiem, że to pani odpowiada za publikowanie albo niepublikowanie orzeczeń istniejącego albo nieistniejącego Trybunału Konstytucyjnego.

Jak pani patrzy na ten problem z punktu widzenia systemu prawa?

uczestniczyłam w tych pierwszych przypadkach niepublikowania orzeczeń w 2015 roku i to był dla mnie wtedy szok, tak?

Bo wtedy rzeczywiście jakby nie było powodu, dla których te orzeczenia nie były opublikowane.

Mam świadomość tego, że naprawianie tego, co przez lata się wydarzyło, wymaga pewnej elastyczności i patrzenia jednak, zawsze powtarzam, że ja zawsze patrzyłam na literę konstytucji i dzisiaj muszę wyszukiwać również gdzieś tam pomiędzy tymi literami również tego ducha konstytucji, więc w tej konkretnej sytuacji, o której pan powiedział, to jednak to prawo europejskie czy orzeczenia europejskie są dla mnie jednak priorytetowe w tej chwili.

Przy takiej skali legislacji może nie jest procentowo bardzo obczuwalne.

Nie jest procentowo, ale to jest bardzo obciążające dla prawnika, chociaż też bardzo rozwijające jego elastyczność umysłu i to też jest kwestia dojrzałości, dlatego że wcześniej to jest łatwo zastosować i wyłożyć, tak jak jest konstytucja napisana.

Są trzy wyrazy, z których wynika i jedź w prawo.

To nie trzeba być wybitnym prawnikiem, żeby pojechać w prawo.

Natomiast jeżeli musisz wierzyć w to prawo, to zajedziesz kompletnie na manowce i że państwo będzie miało problem.

to musisz zastanowić się, czy w orzecznictwie europejskim jest coś, co pozwala ci dojechać do miejsca, które uważasz, że jest dla tego państwa najlepsze.

szukania rozwiązań, tam gdzie wcześniej nawet nie pomyślałam, żeby zajrzeć, bo nie miałam takiej potrzeby.

To jest wielkie wyzwanie, potrzeba rzeczywiście myśleć, myślę, w zupełnie innych kategoriach niż tylko w literze prawa.

No ja pamiętam 2015 rok, nie chciałabym się nigdy znaleźć drugi raz w takiej samej sytuacji, tym bardziej, że wtedy byłam dyrektorem Departamentu Postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym właśnie w RCL-u.

No słyszymy ostatnio dużo o idei deregulacji, to może zapytajmy, czy rząd musi tworzyć tak dużo aktów prawnych?

Bo czasem się ocenia to, czy rząd coś robi po liczbie aktów ustawowych, które uchwala, no ale ostatecznie poza RCL-em nikt nie jest w stanie tego ogarnąć.

Gdy siadaliśmy lata temu do prawa zamówień publicznych, to jest taka ogromna regulacja była i taki pomysł był pierwszy, no bo użytkownicy tego prawa uznawali, że już takie jest orzecznictwo, że oni tak już wiedzą, co mają robić, że ustawa nie powinna mieć 700 artykułów, tylko 70.

Było z takim przeświadczeniem, że no resztę to już sobie tam poradzicie.

A gdzie jest te 625 i 624 z literką AB i Z, RZ?

Bo jak mam w literce RZ napisane, że mogę pojechać w prawo, w lewo i jeszcze skręcić po drodze, to ja tak pojadę, a jak bez tego nie wiem jak pojechać.

I rzeczywiście nowe prawo zamówień publicznych urosło znowu do 700 artykułów, więc tak chętnie, tylko dla kogo?

Więc to jest trochę tak, że rzeczywiście z jednej strony jest ta inflacja prawa i zauważamy, że tego prawa jest coraz więcej, natomiast czasami jest oczekiwanie takie, jedni mówią mniej, drudzy mówią, ale co ja zrobię, jak będzie mniej.

To kolejna rzecz, dlaczego nie ma w takim razie jakiegoś takiego prostego portalu, gdzie mogę wejść i przeczytać, jakie jest prawo, tylko muszę pobierać PDF z ustawą i jeszcze upewniać się, czy to jest wersja aktualna i ujednolicona.

No i do tego zmierzają nasze prace.

Natomiast rzeczywiście takie mamy plany i taką mamy wizję.

Więc mamy taki plan, żeby jeżeli dzisiaj będzie publikowana ustawa, nowelizacja ustawy, to tego samego dnia albo najpóźniej następnego był tekst ujednolicony na stronie rządowej, dostępnej bezpłatnie dla każdego.

No i ostatnia rzecz w takim razie, czy możliwe jest, bardzo naiwne pytanie, ale zadam, czy możliwe jest, żeby prawo było pisane prostszym językiem, czy właśnie musi być artykuł 724cc z gwiazdką?

I to też jest anegdotka, jak panie, które się tym pasjonują, powiedziały, że będziemy teraz upraszczać język, to wszyscy ci dorośli legislatorzy powiedzieli, ale jak to będziemy upraszczać?

Przecież my musimy mieć takie wszystko sztywno i tak dalej.

I no powiem szczerze, że ja sama siedziałam, byłam zadziwiona.

Jednak ludzie się przyzwyczaili do tego, że to wszystko musi być takie kazuistyczne, takie mądre.

Pracownice RCL-u mnie przekonały, że tam wiadomo, gdzie jest regulacja o wacie, picie itd., to to musi być jakieś takie trudne dla mnie również.

Natomiast już taki załącznik, gdzie ktoś wypełnia na przykład starając się jakiś zasiłek czy jakąkolwiek pomoc, już powinno się wypełniać.

No to są właśnie takie sytuacje, bo czasem można pójść do urzędu dzielnicy, człowiek czyta pismo, które dostał i tak naprawdę... Ja mam studia prawnicze, ale czasem muszę się wczytać, o co tu chodzi w tym piśmie, które dostałem.

Ja muszę czasami zadzwonić do urzędu, żeby zapytać, czego urzędnik ode mnie chce.

No oczywiście na pisma urzędników nie poradzę, natomiast my w tej chwili, tam gdzie mamy załączniki i widzimy, że to może być napisane prostym językiem, kontaktujemy się z ministerstwem i podpowiadamy, zapraszamy na szkolenia po to, żeby to wdrożyć i to jest absolutnie, to jest droga, z której na pewno nie zajdziemy.

Zapraszam do lektury eseju towarzyszącego naszym rozmowom.